鲁达 龙岩中院裁判：当事人驾驶摩托车违法能否一并吊销其汽车驾驶证——黄达捷诉龙岩交警支队交通行政处罚案
转自:行政法
【裁判要旨】
1.关于当事人取得驾驶证中的C1和E准驾资格是否属于一种行政许可还是两种行政许可的问题
当事人取得准驾车型C1（小型汽车）和E（摩托车）是依据法律规定的不同报考年龄条件、程序、考核方法等分别取得，不属于一种行政许可，而属于两种不同的行政许可。
2.当事人驾驶摩托车违法能否一并吊销其汽车驾驶证
“过罚相当原则”是行政处罚法的基本原则。《行政处罚法》第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”当事人驾驶摩托车违法，却将其准驾小型汽车C1的资格一并吊销，这种处罚决定违背“过罚相当原则”。
3.国务院法制办公室《对<中华人民共和国道路交通安全法>有关条款适用问题的意见》第一条能否作为处罚依据
《立法法》第四十五条第二款第一项规定：“法律有以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释：（一）法律的规定需要进一步明确具体含义的。”据此，对《道路交通安全法》第一百条第一款规定的“吊销机动车驾驶证”是否需要"吊销全部的准驾车型"的解释权应属全国人民代表大会常务委员会，国务院法制办公室《对<中华人民共和国道路交通安全法>有关条款适用问题的意见》（国法秘政函[2012]244号）第一条关于“吊销机动车驾驶证是一种剥夺持证人驾驶任何机动车上道路行驶的资格的处罚，不是只剥夺某一准驾车型资格的处罚”的意见，属不具有法律授权的解释，不能作为处罚依据。
【裁判文书】
福建省龙岩市中级人民法院
行政判决书
（2015）岩行终字第41号
上诉人（原审原告）黄达捷，男，1952年9月16日出生，汉族，居民，住龙岩市新罗区。
委托代理人丘建东，福建省龙岩市海平面法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）龙岩市公安局交通警察支队，住所地龙岩市新罗区曹溪街道浮蔡村。
法定代表人魏益椿，支队长。
委托代理人黄炳明，男，1963年8月26日出生，汉族，住龙岩市新罗区。
委托代理人邱军珩，男，1972年8月2日出生，汉族，住龙岩市新罗区。
上诉人黄达捷因公安交通行政处罚并要求履行换发小车驾驶证法定职责一案，不服龙岩市新罗区人民法院（2015）龙新行初字第15号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2015年5月7日公开开庭审理了本案。上诉人黄达捷及其委托代理人丘建东，被上诉人龙岩市公安局交通警察支队的委托代理人黄炳明、邱军珩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：龙岩市公安局交通巡逻警察支队（现更名为龙岩市公安局交通警察支队）于2014年12月1日作出岩龙交决字（2014）第3508002400026495号《公安交通管理行政处罚决定书》，认定：2008年6月7日16时2分，黄达捷在解放南路街心至天宇路段实施驾驶已达报废标准的非汽车类机动车上道路行驶，未随车携带机动车驾驶证违法行为。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十五条第一款，第一百条第一款、第二款；《福建省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第六十五条第（一）项、第七十二条第（二）项之规定，决定给予罚款520元；吊销机动车驾驶证，且2年内不得重新取得机动车驾驶证的行政处罚。
原审查明，2008年4月11日，原告取得352601520916151号（后变更为××号）《中华人民共和国机动车驾驶证》，准驾车型为C1E，有效起始日期为2008年4月11日，有效期限为6年。闽F×××××号普通二轮摩托车所有人为原告，初次登记日期为1994年8月23日，强制报废期止为2007年8月23日。2008年6月7日16时2分，原告驾驶该摩托车行经新罗区解放南路街心至天宇路段，因实施未随车携带机动车驾驶证和驾驶已达报废标准的非汽车类机动车上道路行驶的交通违法行为被原龙岩市公安局交警支队直属大队路面执勤民警当场查获，该直属大队开具并送达扣留该车的行政强制措施凭证，要求原告在15日内到该直属大队接受处理。此后，原告未按指定的期限接受处理。2014年11月27日，原告到新罗公安分局交巡警大队接受处理，该大队受案后向原告制作询问笔录，原告承认2008年6月7日的违法事实。同日，该大队还对原告进行处罚前告知。因涉及吊销机动车驾驶证，该大队将该案移交被告处理。2014年12月1日，原告向被告表示不要求听证，同日，被告根据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十五条第一款、第一百条第一、二款，《福建省实施办法》第六十五条第（一）项、第七十二条第（二）项规定作出罚款520元；吊销原告C1E机动车驾驶证，且2年内不得重新取得机动车驾驶证的行政处罚。原告不服诉至法院，请求判决撤销被告作出的岩公交决字（2014）第3508002400026495号《公安交通管理行政处罚决定书》，准予原告的小车驾驶证办理换证手续。
原审认为，根据《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第一百零九条第一款规定"对处以吊销机动车驾驶证处罚的，由设区的市人民政府公安机关交通管理部门或者相当于同级的公安机关交通管理部门作出决定"，被告龙岩市公安局交通巡逻警察支队具有行使吊销机动车驾驶证的法定职权，作出被诉行政处罚决定权源有据，被告行政主体适格。本案争议的主要焦点是：被告对原告驾驶报废摩托车的违法行为时将准驾C1车型资格一并吊销的处罚决定是否合法。本案中，原告到新罗公安分局交巡警大队接受处理，该大队受案后向原告制作询问笔录，并履行了处罚前告知义务。《摩托车报废标准暂行规定》规定，两轮摩托车最长使用年限为13年，原告驾驶的摩托车初次登记日期为1994年8月23日，强制报废期止为2007年8月23日。被告接受大队移交案件后，进行了审查，认定原告于2008年6月7日存在未随车携带机动车驾驶证和驾驶已达报废标准的非汽车类机动车上道路行驶的交通违法行为事实清楚，证据充分。《中华人民共和国道路交通安全法》第九十五条规定：上道路行驶的机动车未随车携带驾驶证的公安机关交通管理部门可处警告或者二十元以上二百元以下罚款。第一百条规定：对驾驶拼装的机动车或者已达到报废标准的机动车上道路行驶的人处二百元以上二千元以下罚款，并吊销机动车驾驶证。原告提出吊销驾驶证只应当吊销相对应的车型驾驶证，对此，本院认为，吊销机动车驾驶证是因为机动车驾驶人的交通安全意识、交通法律知识已不具备继续驾驶机动车的条件，是一种剥夺持证人驾驶任何机动车上道路行驶的资格的处罚，不是只剥夺某一准驾车型资格的处罚。被告作出吊销机动车驾驶证的处罚决定符合法律规定。综上，被诉具体行政行为认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，处罚适当。《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十八条规定：一人有两种以上违法行为，分别裁决，合并执行，可以制作一份行政处罚决定书。但被诉处罚决定未对原告两种违法行为分别处罚存在一定的瑕疵，应予纠正。原告的诉讼请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，遂判决：驳回原告黄达捷的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告黄达捷负担。
宣判后，原审原告黄达捷不服，向本院上诉称：1、《公安交通管理行政处罚决定书》适用的法律是《中华人民共和国道路交通安全法》第一百条第一、二款，并未提及国务院法制办秘书行政司《对有关条款适用问题的意见》（国法秘政函（2012）244号）第一条。2、被上诉人引用国法秘政函（2012）244号文第一条对《道路交通安全法》第一百条第二款的解释超出了一般国民的预测可能性，未遵循合理行政原则中的比例原则，国务院法制办秘书行政司不具备立法主体资格，被上诉人吊销上诉人C1驾驶证无法律依据。3、本案被上诉人告知复议机关不全面，上诉人有权申请龙岩市人民政府进行复议。上诉请求：1、撤销原判；2、撤销被上诉人作出的岩公交决字（2014）第3508002400026495号《公安交通管理行政处罚决定书》；3、准予上诉人的小车驾驶证办理换证手续。
被上诉人龙岩市公安局交通警察支队答辩称：1、被上诉人作出吊销上诉人C1E机动车驾驶证、合并罚款520元的《公安交通管理行政处罚决定书》事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，量罚适当。2、上诉人认为被上诉人告知其向龙岩市公安局申请行政复议有错，其理由依法不能成立。请求：驳回上诉，维持原判。
经审理查明，各方当事人对原审判决查明认定的事实均无异议，本院予以确认。（双方当事人在一审提供的证据以及本院认证附后）。
二审庭审中上诉人提供龙政行复（2010）30号行政复议决定书，证明：本案被上诉人告知救济渠道不全面，剥夺了上诉人申请龙岩市人民政府进行复议的权利。被上诉人质证认为：被上诉人并未剥夺上诉人的复议权，被上诉人根据《公安机关办理行政复议案件程序规定》，告知了上诉人可以向龙岩市公安局申请复议。退一步讲，上诉人的救济最终归结点都是到法院诉讼，即使被上诉人告知不全也不会导致上诉人的救济权利受到影响。
二审庭审中被上诉人提交河南安阳法制办的请示件一份，认为国法秘政函（2012）244号文就是针对这份请示作出的答复。上诉人质证认为：对国法秘政函（2012）244号文和请示件的真实性无异议，但上诉人认为从制作主体机关来看，不属于立法主体，违背了《中华人民共和国立法法》第四十二条的规定。
本院认证认为：上诉人提供龙政行复（2010）30号行政复议决定书，与本案无关联，不作为本案的定案依据；被上诉人提交河南安阳法制办的请示件仅能证实国法秘政函（2012）244号文是针对该份请示作出的答复，不作为本案的定案依据。
上诉人主张其向被上诉人申请办理小车驾驶证换证手续，于2015年5月27日向本院提交了机动车驾驶人身体条件证明、机动车驾驶证申请表、暂住证来证实。被上诉人质证认为：从上诉人提交的书面材料来看，上诉人是有进行了体检，是否提交无法证明。但被上诉人主张上诉人未申请无法提供登记簿证明。
本院认为，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款规定，上诉人在二审庭审后提交的证据属逾期举证，依法不作为本案定案证据，但被上诉人在上诉人起诉中主张2014年3月底有向被上诉人申请准予办理小车驾驶证换证手续情况下，二审承认其未依法建立登记簿制度。故依照最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第（二）款（二）项的规定，被上诉人承担举证不能的法律后果，由此，本院补充认定"上诉人于2014年3月底向被上诉人申请准予办理小车驾驶证换证手续"的事实。
本院认为，1、关于上诉人取得驾驶证中的C1和E准驾资格是否属于一种行政许可还是两种行政许可的问题。
《中华人民共和国行政许可法》第十二条规定：下列事项可以设定行政许可……（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项……。第五十四条规定：实施本法第十二条第三项所列事项的行政许可，赋予公民特定资格，依法应当举行国家考试的，行政机关根据考试成绩和其他法定条件作出行政许可决定；赋予法人或者其他组织特定的资格、资质的，行政机关根据申请人的专业人员构成、技术条件、经营业绩和管理水平等的考核结果作出行政许可决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。公民特定资格的考试依法由行政机关或者行业组织实施，公开举行。行政机关或者行业组织应当事先公布资格考试的报名条件、报考办法、考试科目以及考试大纲。但是，不得组织强制性的资格考试的考前培训，不得指定教材或者其他助考材料。联系本案而言，上诉人取得准驾车型C1和E是依据前述法律规定的不同报考年龄条件、程序、考核方法等分别取得，明显不属于一种行政许可，应当属于两种不同的行政许可。
2、上诉人驾驶摩托车违法，被上诉人是否可以同时吊销上诉人C1和E驾驶资格的问题。
《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定：设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。联系本案而言，正如上述第1点所述，上诉人取得驾驶证中的C1和E准驾资格是属于两种不同的行政许可的情况下，被上诉人驾驶摩托车违法，上诉人却将其准驾小车C1的资格一并吊销，上诉人的这种处罚决定既不符合前述法律规定，也是与行政处罚的基本原则"过罚相当原则"相违背的。上诉人主张被上诉人未遵循合理行政原则的理由成立，本院依法予以采纳。
3、国法秘政函（2012）244号国务院法制办秘书行政司《对有关条款适用问题的意见》第一条能否作为本案处罚的依据？
《中华人民共和国立法法》第四十五条第二款第（一）项规定：法律有以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释：（一）法律的规定需要进一步明确具体含义的。联系本案而言，上诉人驾驶已达到报废标准的两轮摩托车上路行驶这一违法事实，双方均认可，但上诉人起诉主张只能吊销其摩托车的驾驶资格（即准驾车型E），而不能同时一并吊销小车驾驶资格（即准驾车型C1），被上诉人答辩中则主张其除了依照《中华人民共和国道路交通安全法》第一百条规定："驾驶拼装的机动车或者已达到报废标准的机动车上道路行驶的，公安机关交通管理部门应当予以收缴，强制报废。对驾驶前款所列机动车上道路行驶的驾驶人，处二百元以上二千元以下罚款，并吊销机动车驾驶证"外，还主张其还适用了国法秘政函（2012）244号国务院法制办秘书行政司《对有关条款适用问题的意见》第一条的精神，由此双方对《中华人民共和国道路交通安全法》第一百条第二款"吊销驾驶证"具体含义理解出现分歧的情况下，依前述法律规定，对"吊销驾驶证"是否需要"吊销全部的准驾车型"的解释权应属全国人民代表大会常务委员会，国法秘政函（2012）244号国务院法制办秘书行政司《对有关条款适用问题的意见》第一条属不具有法律授权的解释，故不能作为本案处罚依据，上诉人主张该文解释超出一般国民预测可能性不能作为本案处罚依据的理由成立，本院依法予以采纳。
综上，被上诉人作出的吊销决定适用法律、法规错误，应予撤销，同时被上诉人对上诉人申请小车准驾车型的换证未依法履行法定职责的情况下，本院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条第二款"人民法院判决被告履行法定职责，应当指定履行的期限，因情况特殊难于确定期限的除外"的规定，判令被上诉人在一个月内履行答复。所以说，原审认定事实清楚，但适用法律错误，本院依法予以纠正，上诉人的上诉理由部分成立，本院依法予以采纳。依照修改前《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销龙岩市新罗区人民法院（2015）龙新行初字第15号行政判决；
二、撤销被上诉人龙岩市公安局交通巡逻警察支队（现更名为龙岩市公安局交通警察支队）于2014年12月1日作出岩龙交决字（2014）第3508002400026495号《公安交通管理行政处罚决定书》；
三、责令被上诉人龙岩市公安局交通警察支队对上诉人黄达捷申请办理小车驾驶证换证手续的请求应在本判决生效之日起三十日内作出答复。
二审案件受理费50元，由被上诉人龙岩市公安局交通警察支队负担。变更一审案件受理费50元，由被上诉人龙岩市公安局交通警察支队负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李祝才
审 判 员 丁建岩
代理审判员 严丽梅
二〇一五年六月十六日
书 记 员 李俊锋
附：双方当事人在一审提供的证据以及本院认证：被上诉人在举证期限内向原审法院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据有：一、证据材料：1、新罗公安分局交巡警大队出具的情况说明一份、公安交通管理综合应用平台查询单二份、行政强制措施凭证式样一份，以此证明原市公安局交警支队直属大队路面执勤民警依法对上诉人实施未随车携带机动车驾驶证和驾驶已达报废标准的机动车闽F×××××号摩托车上道路行驶的交通违法行为开具并送达扣留该车的行政强制措施；该凭证式样上已载明当事人应在规定的期限到指定的地点接受处理。2、受案登记表、询问笔录、行政处罚告知笔录、不要求听证申请书、吊销机动车驾驶证集体讨论记录表、领导审批表、被诉行政处罚决定书各一份，以此证明被上诉人依照法定程序作出被诉具体行政行为。3、上诉人身份证复印件、上诉人出具的驾驶证和闽F×××××普通摩托车行驶证遗失说明、机动车信息查询结果单、公安交通管理综合应用平台查询结果单二份、驾驶人信息查询结果单，以此证明上诉人具备驾驶小型汽车及普通摩托车的准驾资格，上诉人所驾驶的闽F×××××普通摩托车已达报废标准。二、法律依据：《中华人民共和国道路交通安全法》第五条第一款、第十四条第三款、第十九条第四款、第八十七条第一、二款、第九十条、第九十五条第一款、第一百条第一、二款、第一百一十二条，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款，《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第一百零九条第一款，国务院法制办《对有关条款适用问题的意见》（国法秘政函（2012）244号）第一条，《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条第一款第（一）项、第二款、第九十九条第一款第（二）项、第一百四十三条第一、二款，《道路交通安全违法行为处理程序规定》第六条第二款、第七条第一款、第二十二条、第二十三条、第二十五条第一款第（一）项、第四十一条第二款、第四十六条、第四十九条、第六十八条，《福建省实施办法》第六十五条第（一）项、第七十二条第（二）项，《摩托车报废标准暂行规定》第三条第（二）项、第四条第一款，《道路交通安全违法行为记分分值》第五条第（四）项，以说明作出被诉具体行政行为的职权依据、程序规定和法律依据。
上诉人黄达捷向原审法院提供公安交通管理行政处罚决定书，以此证明被上诉人对上诉人作出了被诉处罚决定。
经庭审质证，上诉人对被上诉人所举证据材料均无异议。上诉人对被告所举法律依据无异议。被上诉人对上诉人提供的证据无异议。
本院综合认证如下：被上诉人提供的证据与本案有关联，且上诉人均无异议，本院予以认定，作为审查被诉具体行政行为是否合法的依据。被上诉人所举法律依据与本案有关，作为审查依据。上诉人提供的证据能证明被上诉人作出了被诉处罚决定。
附注：修改前《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。