鲁达
《财经》记者 吴珊 相惠莲/文
江苏、湖北的家长最近有点烦。
根据《2016年部分地区跨省生源计划调控方案》，湖北和江苏的“生源计划调出总数”分别为4万个和3.8个，分列第一位和第二位，江苏比去年的生源调出计划增加2.1万人。
跨省生源调出计划增加，意味着本地生源的招生数量将会减少，家长们担心，这将降低自己孩子的录取机会。
为打消这种担心，湖北、江苏两省的教育官员多次发声释疑。
5月13日，湖北省教育厅厅长刘传铁作出了“四个不低于”的承诺：在执行国家专项计划的同时， 湖北的7所部属高校在湖北的招生计划总量不低于去年、本科录取率不低于去年、一本录取率绝对不低于去年、全省总录取率绝对不低于去年。
5月14日，江苏省教育厅厅长沈健也公开保证在今年的招生中做到三个“不减少”，普通高校本专科招生计划中招收江苏学生的总规模不减少；本一本二等各批次招收江苏学生的计划规模均不减少；重点高校招收江苏学生的总计划不减少。
当天，教育部通过官网表示，“今年高招计划：将确保各省高考和本科录取率稳中有升。”
就目前看来，官方的表态并非“空头支票”，根据江苏省公布的数据，今年普通高校在江苏省招收统考生计划超过32.2万人，比去年增加4000人，其中本科20.4万人，也比去年增加4000人。按此计算，江苏今年在生源减少3.25万人的情况下，统考生计划总数和本科计划数均有增加，确实不存在“减招”问题。
然而，透过此次高考招生计划的风波，以省为单位分配招生计划的做法已到了需要重新审视的时候。
资源分布不均
中国优质高等教育资源的分布到底有多不均衡？
根据2012年中国社科院的一项研究，各地录取率差别可见一斑。当年的一本实际录取率全国平均仅为8.62%，但北京、上海、天津都超过20%，分别为25.38%、23.49%和20.51%；青海、吉林、海南、宁夏、福建、陕西、新疆、江苏、内蒙古和湖南为10-20%；浙江、云南、山东、黑龙江、重庆、安徽和江西为8.62-10%；贵州、河北、湖北、广西、西藏、甘肃、山西、辽宁、广东、河南和四川则低于8.62%。
特别值得注意的是，广东、河南、四川的常住人口位列全国第一、第三和第四，一本录取率却成为全国倒数前三名。
同时，代表优质资源的部属高校也分布不均，北京、上海、江苏等地方较多而中西部较少，这实质上造成了中西部地区的税收被大幅度补贴了北京、上海等地区，也使得中西部学生的跨省流动机会减少。
为了解决教育资源不均衡的问题，中国从2008年启动了“支援中西部地区招生协作计划” 等国家和地方专项计划。按照教育部的说法，这一举措使省际高考录取率差距明显缩小，2015年，录取率最低省份与全国平均水平的差距从2010年的15.3个百分点缩小到5个百分点以内。
2012年，教育部等五部委又开始实施“面向贫困地区定向招生专项计划”，决定在“十二五”期间每年在普通高校中安排 1 万名左右，面向集中连片特殊困难地区生源招生。2013年，这一计划增至3万名，2014年增至5万名，主要由部属和“211”高校承担。
调控公平吗？
江苏、湖北是否承担了过多的跨省调控任务？这个疑问至今并没有得到权威解答。
目前，高校的招生计划分为三类：第一类是省属高校招生计划，由省教育厅编制后上报教育部批准，这部分招生计划占到全国高校计划的70%－80%；第二类是教育部直属高校和部分部属高校招生计划，与省属高校相比，这类大学招生自主权相对较大，其招生计划由教育部和国家有关部委下达，学校自主编制；第三类是各省之间按照对等原则制定的招生计划。
有教育界人士指出，江苏省的高考一本录取率只有10%左右，远低于同样拥有“丰富高等教育资源”的北京和上海，这两地的录取率早已超过20%。
在2016年的跨省生源计划调控方案中，相对江苏省的3.8万个调出名额，上海市仅为5000个。“支援中西部地区招生协作计划”的本科部分，江苏为1.91万个，北京只有5000个。
同济大学高等教育研究所讲师张端鸿指出，中国高等教育资源在省际、城际分布的不均衡是历史形成的，资源主要集中在北京、上海、南京、武汉和西安等少数直辖市和省会城市，而后三者和前两者相比，差距还很大。随着市场经济的快速发展，高等教育资源配置的改革比较滞后。
华中师范大学教育学院教授范先佐则认为，支援中西部地区从总体公平上讲是必要的，但这中间涉及各个省的利益博弈。各地的教育部门一方面要执行国家政策，另一方面要维护本地生源的利益。保持录取率不降是一个底线，否则将受到自家长和学校很大的压力。
根源何在？
前述中国社科院2012年的研究曾指出，分省确定指标之所以备受诟病，其核心还在于其背后的资源分配结构使然。
北京大学教务部副部长卢晓东曾指出，由于省属高校的办学经费主要来源于省级财政，其招生计划主要分配在本省是适当的。部属高校的办学经费主要来源于中央财政，所以成为优质教育资源在不同省份之间分配的关键。
由于分省招生计划影响高校在各省的录取线，各部属高校的招生计划历来都受到家长们的关注。2008年，教育部下发文件规定，“部直属高校和有关部门(单位)所属高校要按照‘生源质量为主，兼顾地区平衡’的原则来编制来源计划，2008年在属地安排的计划比例不得高于2007年，在属地安排计划比例超过30%的，要逐年逐步调整至30%以内”。
2014年国务院发布关于深化考试招生制度改革的实施意见，再次强调“部属高校要公开招生名额分配原则和办法，合理确定分省招生计划，严格控制属地招生比例”。
那么，部属高校依据什么制定分省招生计划呢？
卢晓东曾指出，一般是考虑历史情况，每年进行微调。在制定的过程中，并不会因为部属高校不是属地管理，就不受属地影响。部属高校因为发展需要土地，同时在干部调配、管理等方面均与地方政府有千丝万缕的联系，因而往往在制订招生计划时往往向学校所在地区倾斜。
这样一来，部属高校既获得了中央经费，还能获得地方支持，可谓左右逢源。在卢晓东看来，部属高校的这种做法实际上是将来源于全国税收的中央经费，不适当地补贴给了属地生源，成为分省计划分配不公平的本质。
但是，“ 30%属地招生红线”确定之后，也形成了部属高校财政收入中对地方性财政投入的挤出效应。2007年部属院校获得地方财政拨款占所有财政拨款比重为18.97%，此后三年，这一比例连续回落，2008年为14.49%、2009年为13.19%，2010年为11.21%。
信息公开很重要
2016年，教育部、国家发改委将上海、江苏、浙江、福建等省份列为“升学压力较小”的地区，应在上年常规跨省生源计划和2016年协作计划的基础上，进一步增加面向部分中西部省份的生源计划。
“近几年江苏重点院校计划名额调整变化并不大，只是今年适时公开了”。21世纪教育研究院副院长熊丙奇指出。
“跨省生源调控实施已有七八年了，但是因为高考报名情况具有不确定性，没法准确测算清楚一两年后各地高考生源的人数规模、资源结构的变化，每年的公布时间比较滞后，公布时已经非常临近高考时间。”张端鸿说。
“政府部门不能只公布总体数据，不对数据做进一步解释。因为招生计划关系到本省考生的切实利益，在调出计划时，政府部门要公开具体涉及的批次和院校，调出之后高考的总体录取情况，如果这些信息不及时公布，就会让家长在信息缺失的情况下焦虑、恐慌，引发家长对政策的不满。”熊丙奇说。
“调节教育公平也需要合理合法的程序。”张端鸿表示。现在主要是通过上下级教育行政部门之间的协调来产生结果，没有能够充分地听取学校、家长和学生的意见，让更多利益相关方参与进来。中央一直在推进教育治理体系与治理能力的现代化，但教育行政从传统的指令性行政向现代的公共治理转型还需要一个过程。
如何兼顾效率和公平？
自1977年高考恢复以来，中国实行的就是以省、自治区和直辖市为单位分配和录取名额的高校招生办法。
21世纪教育研究院院长杨东平认为，目前中国的招生计划调拨机制有其合理性。“在中国教育资源分布不均的现实面前，取消分省定额制度会造成更大的不公，导致教育资源最强的沿海等省份将获得大多数录取名额，而云贵川这些内陆省份可能颗粒无收。”
卢晓东提出，部属高校分省招生计划需要平衡考虑公平和效率。在公平方面可以尝试引入经济中衡量分配的一个重要指标——基尼系数来衡量招生计划的分配指标。“研究发现，属地招生计划多是造成基尼系数较高、招生计划不公平的主要原因。”他建议，教育部拥有全国高校分省实际录取人数，因而可以计算出不同年份部属高校分省招生计划基尼系数并予以公布，之后督促各高校逐步降低基尼系数，目标是逐步降低到0.4之下。
而出于对效率因素的考虑，可以对优异指数较高同时录取比例较低的地区适当增多招生，对优异指数较低且录取比例较高的地区适当减少招生，同时保证基尼系数在0.4之下，这样可以同时改善效率和公平。
卢晓东认为，该方案可以对所有部属高校展开，同时建议在少数高校试点，之后也会对方案有所改进。这样连续稳定实施几年，也许能使得未来几年部属高校分省招生计划分配趋向合理。
张端鸿也透露，教育行政部门正在研究通过一些措施改变目前的不均衡状况，包括向西部投放更多的优质的高等教资源；引导部分东部的优质高校通过办分校等形式来加强对西部的支援；在一个区域内部，比如京津冀地区将会促进资源整合；同时，在新型城镇化的过程中，将城市的结构调整和教育资源的布局调整结合起来考虑。他建议，在部属高校属地招生比例受到限制的情况下，发达地区可以加快发展省属高校，为本地生源提供更多优质教育资源的机会。例如上海就正在推进市属的上海大学争创世界一流大学。
中央的资源配置相对而言是公平的，一个省份的高等教育资源不足，如果希望享用其他省份的资源，可以采用政府采购的方式，或者通过省与省之间对口支援的方式来解决。“当然，对口支援的前提也需要省级政府在统筹过程中充分听取本省利益相关者的意见。” 张端鸿说。