admin 由于评价目标多、担保代理困难多、客户风险高，许多政府性融资担保机构面临扩大率低、补偿率持续提高的困难，其增信保险功能难以充分发挥。
对比全国情况来看，部分地区的融资担保有限公司通过优化政银担合作机制，降低因信息不对称造成的时间和经济成本，年化担保费率和客户融资费率得到有效控制，放大倍数持续扩大，实现了财务可持续和政策性普惠的“兼得”。本文在分析政府性担保业发展困境的基础上，结合在四川的调研情况，探讨提升担保机构支农支小质效的对策。融资担保业发展面临的困境
2015年以来，我国鼓励各地大力发展普惠型融资担保机构，以切实缓解小微企业融资难融资贵问题。从现实情况看，尽管普惠性融资担保机构发挥了重要的支农支小作用，但始终难以摆脱放大倍数低和代偿率持续走高的困境，其增信分险功能难以充分发挥。2013年以来，全国融资担保业的放大倍数一直徘徊在2和3之间，部分年份甚至低于2，相较10～15倍的规定上限明显偏低。同时，融资担保业代偿率持续走高，2015～2019年代偿率持续保持在3%以上，2020年有所回落。
担保公司放大倍数低的原因主要包括：一是政府性担保机构在接受金融监管的同时，还受国有资产管理部门关于资产保值增值的考核，导致担保机构展业较为谨慎；二是部分担保机构不愿意与合作银行按协议代偿，而是希望通过讨价还价减少分担比例、延后支付甚至避免代偿，导致合作银行积极性不足；三是担保业务准入门槛高，如担保条件苛刻、要求反担保、收费高等，增大企业接受担保服务难度。
代偿率持续偏高的原因包括：一是三农、小微企业等服务对象具有风险较高的特点，特别是2018年以来我国宏观经济不断面临下行压力，小微企业经营困难加剧，违约风险上升，导致担保行业代偿率呈上升趋势；二是银担合作机制中，担保机构处于弱势地位，风险分担比例高，商业银行进行客户筛选时通常将风险较高的项目纳入担保贷款项目且放松担保贷款项目的贷前审查、贷后管理等要求。
“深度互信、错位协作”合作模式
针对传统补贴效力减弱、农村金融供需失衡、金融机构支农动力不足等现实问题，近年来我国改革财政支农方式，由财政出资建立政策性农业信贷担保机构，并持续对其提供担保费补助和代偿风险补助。在此政策背景下，四川融资担保有限公司（下称“四川农担”）由省财政于2016年全额出资设立，实收资本25.66亿元。调研发现，四川农担在不断扩大支农担保业务的过程中，并未陷入行业困境，反而成功实现“降门槛、降成本、提效率、延期限、广覆盖”：90%以上客户不需要传统抵质押物；年化担保费率不超过0.8%，客户年化综合融资成本基本控制在5%～6%；业务办理时间从30天缩短到2天以内；担保期限匹配产业周期，部分项目担保期限最长可达9年；年均业务增幅达98%，实现全省181个县（市、区）全覆盖。截至2021年5月末，在保余额152亿元，累计为6.3万户新型经营主体提供担保贷款超273亿元，在保余额对净资产的放大倍数为6.8倍（其中对国家农担公司股权投资3.56亿元），累计代偿率仅为1.01%，而2020年全行业放大倍数和代偿率分别为2.58倍和2.76%。
四川农担之所以能成功实现财务可持续和政策性普惠的双重目标，原因在于其找准政府性融资担保机构的着力方向，在四个方面改革创新，形成“深度互信、错位协作”新型政银担合作模式，降低因信息不对称难题造成的时间和经济成本。
一是发挥部门协作优势高效精准获客。四川农担改变传统担保公司通过直接“扫街扫村”找项目或坐等银行、企业找上门的获客模式，与县级农业农村部门、银行联合搭建业务批量推荐机制。农业农村部门和合作银行根据事前约定的范围和条件，组织符合条件的农业经营主体开展项目申报，集中筛选后向四川农担批量推送“长尾型”融资担保客户。高效精准的获客方式破解了担保公司因客户群体少、获客成本高而上量难的困境，使得省农担得以低成本延伸分支机构、缩短担保服务半径，实现对四川全省21个市（州）和农业县（市、区）的全覆盖。
二是尽职调查实行“形式审查”。四川农担不再采用传统模式下合作银行与担保公司分别开展尽职调查的“双线”审查方式，而是与合作政府及银行建立深度互信的错位审查机制，不重复收取客户资料、不重复开展尽职调查。在新的审查机制下，明确由市县政府审查项目是否属于政策支持范围，合作银行审核项目信贷风险。四川农担在获客阶段仅针对担保要件开展形式审查，贷后出现不良再开展反向追查，若属地方政府或合作银行审查失误则可拒绝代偿。通过建立政银担错位协作机制，担保项目审批效率得以进一步提升，客户担保贷款的平均时间缩短一半以上。
三是实现审批流程标准化。四川农担根据合作银行提供的基础信息资料以及审批书和尽职调查报告等资料，按照“5+3+2”的评审标准对项目进行初审。首先，审查“五项政策标准”：担保对象、担保范围、担保额度、贷款用途是否符合“双控”政策规定和年化综合融资成本是否低于8%。其次，审查“三项风险标准”：合作银行与市县政府、龙头企业等合作方是否按各自内部程序完成担保项目审查，自身承担的项目实际代偿责任是否不高于40%。最后，审查“两项附加标准”：项目是否满足合法经营及其他合规要求。
四是担保放贷流程极简化和数字化。四川农担发挥自身信用等级高、担保客户多等优势，与合作银行协商取消签署担保意向函和保证合同等环节，简化传统担保模式下繁琐的审批环节和资料提供方式，实现担保放贷流程极简化、数字化。受益于此，信用担保无需资产评估、反担保，担保放贷流程仅有办理保证合同、委托担保合同、放款通知、银行放款四个环节，不再收取客户保证金，免除了评估、登记、过户等费用。四川农担还通过开发对接金融机构和政府部门的大数据系统，提供保前、保中、保后的线上管理工具，进一步提升了担保放贷流程效率。
五是通过合理分担风险最大限度控制道德风险。此前不少担保机构为争取业务被迫全额承担客户信贷风险，反而形成逆向激励：银行不仅输送最低等级客户，也不愿投入精力开展贷后管理。在四川农担推动下，银行、合作第三方（市县政府或龙头企业）、担保机构基本确立了3∶3∶4风险分担机制。在风险处置上，对因自然灾害、意外事故等多种因素影响造成的项目代偿，四川农担通过协调银行展期、续贷或协调政府通过政策扶持等多种方式组合救助，抱团帮助贷款主体化解风险，尽可能减少代偿损失。改进后的风险分担机制确保四川农担风险分担更公平合理，也激励其他参与方积极管理风险。
相关问题及政策思考
不以盈利为目的、准公共属性的政府性融资担保机构具有政策性主业突出和担保费率低等天然优势，正在成为支农支小融资担保的主体。不过，面对经济下行、疫情冲击以及金融科技等带来的内外部挑战，如何将财政支持政策与政策性担保业务情况挂钩，及时动态调整资本补充、完善相关税收减免政策等，有效激励担保机构在经济下行期稳定放大倍数、降费让利，进一步提升支农支小质效，仍需要深入研究。为此，笔者针对政府性融资担保机构面临的现实问题提出以下建议。
一是建立政府性融资担保机构资本补充的常态机制。2018年发布的《融资担保责任余额计量办法》规定，融资担保公司的融资担保责任余额不得超过其净资产的10倍，对小微企业和农户融资担保业务在保余额占比50%以上且户数占比80%以上的融资担保公司可提高至15倍。但合作银行因难以鉴别担保公司业务结构，目前普遍将放大倍数上限控制在10倍。在四川农担的案例中，多家合作银行表示一旦放大倍数超过8倍即采取暂停机制或放缓业务进度，少数银行在合作协议中明确提出达到8倍时暂停业务。鉴于市场对放大倍数上限控制在8倍左右的认可度较高，可考虑建立担保规模与担保质量挂钩的考核机制，每三年对省级农担公司进行考核测评，对代偿率维持在合理区间且对净资产的放大倍数超过8倍的省级农担公司，由中央统筹，中央、省两级财政对其进行增资。增资额度按参照当年业务增长率，推算至下一轮考核时点的在保业务规模，确保下一轮考核时点的担保责任余额对净资产的放大倍数保持在6～8倍。
二是落实现行税收减免政策。财政部和国家税务总局出台的担保公司相关税收优惠政策，主要涉及增值税和企业所得税。但实际工作中，政府性担保公司却很难满足税收优惠政策的条件。例如，执行低担保费政策的政策性农担公司，主要依靠财政奖补保持公司可持续发展，担保费收入占比一般要低于享受西部大开发税收优惠政策规定的“主营业务收入比重超过60%”的要求，因而难以享受政策优惠。在这样的政策安排下，那些风险控制和经营业绩较好的担保公司不仅得不到财政奖补资金，反而还要向属地缴纳25%的企业所得税。为此，财政部和国家税务总局可考虑完善或修订相关税收减免政策，为政府性担保公司出台专门的税收政策，以避免出现“暂时奖补”“税款空转”的现象。
三是适当提高代偿率的容忍率。政策性农担公司的客户对象绝大部分为新型农业经营主体，自身抵御各类风险能力较弱，但同时又有较高的融资需求。目前，各商业银行的支农贷款已享受可高于平均不良率水平3个百分点的考核政策，而农担公司目前的代偿考核水平最高仅3%。作为三农服务机构，政府性担保公司致力于扩大政策性担保覆盖面和普惠性，应担尽担，不以营利为目的。因此，可借鉴金融机构的考核办法，适当提高政府性担保公司经营代偿率的容忍率，允许农业政府性担保公司的代偿率高于或等于金融机构的支农贷款不良率，助力农村社会经济发展。
作者｜雷曜 厉鹏「中国人民银行金融研究所；中国人民银行成都分行」
文章｜《中国金融》2021年第20期
本文源自中国金融杂志