luda 彭烟研究所研究员周美美
最近，国家发展改革委印发了《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》(以下简称“2022年《重点任务》”)。
每年，该文件将全年对农业转移人口公民权、新型城市建设、城市群和都市圈发展、城乡一体化等重点工作进行安排。
其中，与市民密切相关的户籍制度改革、公共服务供给等领域的新趋势备受关注。
从近5年来的《重点任务》来看，大城市降低定居门槛的一系列措施持续推进，也取得了成效。2022年《重点任务》是“提高农业转移人口公民身份质量”
与往年不同，2022年《重点任务》特别关注扩大农民工参保、规范打工市场等问题。
连续两年推进大城市的“相互认识”
最近公布的城市化数据集引人注目。
2021年常住人口城市化率为64.72%，同比上升0.83个百分点。户籍人口城市化率为46.7%，同比上升1.3个百分点。户籍人口的城市化率高于常住人口的城市化率，这是“十三五”计划以来两个城市化率首次缩小差距。
这也意味着近年来放宽定居门槛、推进人口市民化等户籍制度改革取得了阶段性的效果。
纵观近5年来的《重点任务》，农业转移人口市民化一直是专业的首要任务，户籍制度改革的步伐也在逐年加快。
2018年《重点任务》提出：“II型大城市不能实行积分落户，I型大城市进行积分落户的人要大幅提高社会保障和居住年限权重。”到2019年，政策将很快升级为II型大城市，I型大城市要全面放宽落户条件。2020年继续督促实施上述政策，鼓励各城市简化落户手续。
摘自来源：2018-2022年《新型城镇化和城乡融合发展重点任务》、《新型城镇化建设重点任务》
第一型大城市：城市居住人口300万~ 500万人
型大城市：城市居住人口100 ~ 300万人。
在单个城市放宽定居后，2021年、2022年连续两年《重点任务》推进了“有条件的城市圈和城市军队内户籍进入年限同城化累计相互承认”，将户籍改革提升到城市圈、城市军队层面。
都市圈户籍进入年限被认为是城市化累积相互认识，促进劳动力顺畅流动，释放市长/市场活力的重要探索。考虑到I型大城市、II型大城市已经全面放宽并解除了落户限制，大城市中的核心大城市(往往是超大城市)能否接受与周边城市的累计年限(例如上海和上海都市圈城市)，或者城市群中仍有落户门槛的几个江城之间是否可以相互认可(例如长江三角洲南京、杭州、杭州)
如果多个城市相互认识到社会保险的累积年限，人才在这些城市之间流动时就不必担心户籍问题，市场可以更好地分配人才这一要素资源。
上海交通大学安泰经济管理学院特聘教授陆明认为，这是从传统户籍制社会向人口自由流动转变的过渡政策。
2020年发布的《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》指出：“在长江三角洲、珠江三角洲等城市群，首先寻求实现户籍进入年限，推进城市化累计相互承认。”长江三角洲、珠江三角洲首先探索的是指导方向，具体实践取决于各城市的相关安排。目前，两个大城市群的一些城市开始移动。
广州计划在珠江三角洲、长江三角洲城市推出户籍点进行累计认可，被认为是长江三角洲“夺人”的信号。佛山计划将珠三角城市社会保障缴纳年限纳入落户认可。宁波将长江三角洲“三星一日”的社保缴纳年限纳入户籍累计。南京在2021年落户新政中提出：“省内其他城市的居住和社保缴纳年限、申请落户时纳入我市累计认可。”
五年“三提”新城新区差别落户
《2022年重点任务》户籍改革的另一个亮点是“鼓励人口集中流入中心城市和新区郊区等地区，制定差别化户籍政策”。
有人认为，这是近两年来为精细管理采取的新措施。事实上，差异化定居的构想由来已久。早在2018年就已经在当年写了《重点任务》 ——“大城市和大城市要区分城市、新区、管辖市县，创造差别化的户籍条件，探索跨地区转移积累和户籍通道。”2020年《重点任务》度也提到“超大型城市解除郊区新区定居限制”。
因此，虽然今年没有表示“超大型大城市”，但该政策被认为是针对能够快速增长和定居的巨型大城市，包括四大一线和许多新一线城市。(威廉莎士比亚、维多利亚、Northern Exposure(美国电视剧)、成功) (根据第七次全国人口普查数据，中国邀请城市7个：上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津。14个大城市：武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连。)。
目前户籍改革工作的“深水区”在超大城市。在有发展需求和承载限制的“两难”中，新区郊区将成为缓解定居需求的“宽松点”。
近两年来，差异化的定居点在各地进行了零星的探索，吸引了更多的人口进入新城新区。
在2020年发布的《成都积分入户细则》(至今仍在继续)中，申请人在选择入户地区的同时计算分数，申请入户的家庭在“二权层”近郊增加10分，申请入户为远郊。
新城加20分，申请入户在成都东部新区加30分。2021年，南京出台暂行办法，全面放宽浦口、六合、溧水、高淳区城镇地区落户限制，对上述四区居住证、缴纳城镇职工社会保险6个月以上的人员，即可办理落户。
2021年，上海也发布新政放宽“五个新城”既五大郊区的落户门槛，将公卫、教师等人才向新城新区加速导入。
事实上，差异化落户也与大城市疏解中心城区功能、加速建设新城新区的趋势相呼应。
今年发布的重点任务强调，“中心城区人口密度高且人口持续流入的超大特大城市要有序实施功能疏解。高质量高标准推进国家级新区建设，完善郊区新城功能，推动组团式发展。”
长期以来，新城新区的教育医疗文化等公共服务水平与中心城区之间存在落差，使城市的组团式发展难以落实。接下来，通过差异化落户引导人口向新城新区集聚，这也势必要求加速补齐新城新区公共服务供给的短板，增强新城新区“留住人”的城市综合功能。同时，差异化落户之后，如何探索搭建区域间转积分和转户籍通道也是要应对的问题。
首次聚焦农民工参保与就业服务
随着落户门槛的逐步放宽，“新市民融入城市”成为《重点任务》近年重点关注的命题。连续多年，《重点任务》力推基本公共服务向常住人口覆盖。包括常住人口随迁子女的教育、异地就医跨省结算等问题。
《2022年重点任务》在上述领域提出更细致的要求，比如扩大公办学位资源、落实以居住证为主要依据的随迁子女入学政策、实现每县开通至少一家联网定点医疗机构开展门诊费用跨省（异地就医）直接结算等。
除此之外，《2022年重点任务》对农民工群体进行了格外关注。
近五年来，《重点任务》对于农民工技能培训一直有所部署，但大幅涉及农民工参保、就业服务等问题，今年则是首次。
农民工长期作为灵活就业群体，时常面临劳动关系认定困难的问题，一些用工企业为规避法律责任、降低成本，不与从业者签订书面劳动合同，或以劳务合同、承揽合同等其他形式的合同替代。
据全国政协委员、北京金台律师事务所主任皮剑龙所进行的调研，43%的从业者与平台或第三方劳务派遣公司签订了劳动合同，29%的从业者签订了劳务协议，21%的从业者没有签订任何形式的合同或协议。
这导致这部分劳动者游离在传统的劳动关系与高保障的社保体系之外。对于外地的灵活就业群体，考虑非本地户籍难以享受当地公共服务，参保意愿更低，难以完全融入城市。
近年，在各大城市放宽大学生落户门槛后，深入推进市民化的重点正在于农民工群体。农民工群体“一只脚在城市外”的现象不仅涉及户籍制度，也与灵活就业市场对于劳动者权益保护待完善有关。户籍、公共服务、灵活就业、社保可谓环环相扣。
也因此，《2022年重点任务》不仅关注了社保层面，提出“以新生代农民工为重点推动参保扩面，推动企业为农民工缴纳职工养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险费，合理引导灵活就业农民工按规定参加基本医疗保险和基本养老保险”，更关注了农民工群体的就业服务。
其中提到，2022年将“规范平台企业用工，建设一批规范化零工市场”“健全劳务品牌质量体系和评价标准”“清理整顿人力资源市场和劳务派遣等领域秩序，严厉打击就业歧视和非法职介等侵权行为”。
建设更加稳定、友好的用工环境，也是推动农民工群体市民化的基础。
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“长三角议事厅”专栏由教育部人文社会科学重点研究基地·中国现代城市研究中心、上海市社会科学创新基地长三角区域一体化研究中心和澎湃研究所共同发起。解读长三角一体化最新政策，提供一线调研报告，呈现务实政策建议。
责任编辑：吴英燕
校对：徐亦嘉